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时间: 2024-10-19 04:03:38 | 作者: 军警系列
为研究道路交互与通行安全领域市场运行中产生的机制失灵与规制问题，公安部道路交互与通行安全研究中心组织人员深入分析交通安全领域的市场失灵主要表现形态，从市场主体的运行角度分析了道路交互与通行安全领域市场失灵的主要机制因素，针对性提出了完善政府监管、创新市场机制、强化运行保障三个方面的对策建议，为加强道路交通安全领域的市场活动提供指引，供各位参考借鉴。
市场失灵是指通过市场配置资源不能实现资源的最优配置。一般认为，导致市场失灵的原因包括垄断、外部性、公共物品和不完全信息等因素。马银波研究了我国道路货物运输市场结构优化的阻碍因素，重点对市场失灵进行了剖析，提出了改善行业环境、完善政府监管等建议。林雨菁研究了我国机动车驾驶培训行业的市场运行机制，提出了加强政府对行业监管的对策建议。张珍星、韩盼盼则面向网约车、即时配送（外卖）等新兴道路运输业态的市场运行特点进行了研究，提出了优化市场准入、建立适当安全监管机制等对策建议。也有学者对我国整体的道路运输市场运行活动进行研究。特别是道路运输领域的平台经济、网约经济等新业态，廖秉宜、陈辉兴分析了互联网平台经济市场失灵的主要表现，呼吁通过行政手段和法律手段对数字经济时代的垄断行为和败德行为进行规制。从现有研究来看，道路运输活动的市场失灵研究缺少与市场要素和群众生产生活活动的结合，在新旧业态交织的背景下，市场失灵类型、机制的挖掘仍需加强。为此，本文聚焦道路交通安全领域的不同市场活动类型，研究市场失灵主要形态和内在机制，进而提出针对性改善对策，为完善监管、规范运行提供建议。
交通工具是市场活动的重要产物之一，也是提供出行便利的重要条件。对于交通工具的生产使用，我国已有较为严格规范的法律法规和技术标准体系，为道路交通安全管理提供基础保障。但随着市场经济主体数量增加，细分领域竞争加剧，企业为获得超额利润，伪装成合法交通工具的非法交通工具生产销售、上路通行情况愈加普遍。如机动车生产销售市场，部分企业借非机动车、旅游观光车等名义，生产销售超标电动自行车、老年代步车，就是典型的生产要素资源错配，将合法资源配置于非法交通工具，产生交通安全的负外部性。与之相似，在机动车检测市场，检测资源的过分饱和诱发检测企业恶性竞争，不惜降低检测标准甚至通过替检、代检等方式让不符合安全技术标准的车辆通过检测，进而危害道路交通安全。无论是机动车生产销售还是检测检验，允许违法的交通工具上路，其结果是当事人出行便利，企业经营牟利，但公共安全受损。
与出行便利型的市场失灵相比，运输活动是直接的市场经济活动，其产生的市场失灵更加典型。一方面，传统的道路运输市场活动中，道路客货运输企业主体多元，运输能力严重过剩，市场机制无法进行最优配置，供需严重失衡，进而产生低价竞争、超限超载、多拉快跑等现象，严重影响道路交通安全。据统计，截至2022年末，全国共有经营性客车55.42万辆、货车1166.66万辆；全年旅客周转量2407.54亿人公里，货运周转量68958.04亿吨公里，客运和货运平均运距分别为67.89公里和185.78公里，运输规模经济性显著不足。与此同时，在全国货车保有量占机动车保有量比重不足10%的情况下，货车导致的道路交通事故占全部道路交通事故起数的1/4，导致的较大事故约占1/3，导致的重特大事故占40%。另一方面，互联网技术在道路客货运输市场中深度应用，网约客运、货运平台发展迅猛，产生了网约出租车、网约货车、快递外卖闪送、共享单车等道路运输新业态，并受到资本市场青睐，大规模对其进行风险投资。网约客货物运输市场蓬勃发展，为群众出行、运输提供了便利条件，但在新业态迅猛发展的同时，市场机制建设不足、政府监管缺位，导致网约平台、客货运从业人员、消费者等多方角色资源配置失衡，出现网约车市场超饱和运行增加道路交通压力、快递外卖人员以违法为代价送餐送货、共享单车占用公共道路资源进行经营等现象，道路交通秩序混乱，交通事故频频发生。据统计，全国共有网约车平台主体322个，网约车250.4万辆，网约车驾驶人597.6万人，包括快递员、外卖配送员、网约车司机等新业态从业人员8400万人，共享单车突破1000万辆，形成了充分的道路运输就业和服务市场。而其产生的交通安全负效应也尤为显著，资本补贴吸引大量人群采用网约车、共享电单车出行而导致公交分担率不同程度下降，相关群体以违法行为乃至事故为代价进行快递外卖，相关道路交通事故明显上升。以2021年为例，涉及外卖快递人员的道路交通事故起数及受伤人数分别较前年增长80%和83%。
土地、资本、劳动力是生产资料的三个基本要素。在道路运输市场，无论是传统的道路客运、道路货运，还是新兴的网约客货运、快递外卖等产业形态，道路和场站土地、货币和实体资本以及最为普遍的驾驶人员劳动力十分充足，其生产过程依托道路完成客货运服务，从业人员则只要掌握基本驾驶技能即可完成，传统生产要素高度集中。在此种市场组织下，极易达成一致形成产业形态，也更加容易产生开放市场、充分竞争乃至饱和运行。一些企业为赚取利润，不惜低价竞争，扰乱市场秩序的同时，迫使驾驶人多拉快跑，在道路交通活动中进行违法生产，产生交通安全的负外部性。与此同时，互联网、大数据等新技术方兴未艾，并作为新的生产要素涌入道路运输市场，大大提高生产效率，更加刺激市场饱和运行，也重新整合市场秩序，在消除信息壁垒的同时，以垄断的方式高强度使用道路和劳动力（驾驶人、外卖员等）等生产要素，威胁道路交通秩序和安全。
随着社会主义市场经济体制的完善，受政府对市场管制政策调整、技术更新迭代等因素影响，交通出行服务市场壁垒逐步降低。在交通工具领域，我国工业化技术水平飞速发展，机械制造、零配件生产、电池安全等技术日趋成熟，电动自行车、旅游观光车等车辆生产壁垒急速降低，也衍生出超标电动自行车、老年代步车等违法生产企业进入，形成灰色产业形态。在道路运输领域，劳动力成本极低，群众从事客货运输仅需具备驾驶技能即可，而快递外卖等群体更无需机动车驾驶技能，成本进一步降低；生产工具成本受金融资本、技术发展等因素影响也愈加低廉。以货运为例，金融业推出零首付买车，极大降低了群众买车成本，诱导群众无序进入货运市场；从事外卖人员则仅需一辆电动自行车即可；网约车平台还提供车辆或者贷款买车等措施，吸引群众从事网约车工作，准入门槛极低。市场壁垒的降低，极易引发市场主体的无序竞争，加之政府监管的缺位、市场机制的不健全，交通安全的负效应随之产生。
按照市场运行逻辑，市场资源配置过度倾向于个人出行便利时，即会通过鼓励个体违法赚取更大利益，从而产生交通安全的负外部性。因此，市场失灵的内在原因中，存在个体利益超过公共利益的机制或者动力。在交通工具的生产销售市场运行中，生产者、销售者、使用者等个体的经济利益高度一致，生产和销售者为使用者提供便捷但违法的交通工具而获取利润，使用者则通过使用非法交通工具享受机动化出行便利，如超标电动自行车、老年代步车等，生产销售和使用三者个体利益深度绑定，对公共安全集体性选择忽视。在道路运输领域，特别是新业态领域，运输服务提供者、消费者的个体利益高度一致，以外卖为例，外卖人员快速取餐、快速送达才能获取报酬，消费者快速用餐才能满足饮食需求，外卖平台则通过快速配送才能获取最大化利润，三者的个体利益深度绑定，道路交通秩序和安全被选择性忽视。当个体利益深度绑定时，市场机制即会出现失灵，政府干预滞后或者缺位，则公共利益必然受损。
此外，随着资本和技术大量涌入道路运输市场领域，资本无序使用和技术滥用导致道路运输活动的不受节制，如网约车初兴时资本大量补贴个体出行，导致公交分担率急速下降，公交发展和道路拥堵加剧；如网约车平台设计派单机制算法，对不同网约车驾驶人群体进行差异化收入分配，引发群体不公；如外卖平台设计算法管理配送时间，逼近乃至超过安全骑行底线，造成外卖人员频频产生超速逆行等违法行为。一方面，市场机制不全，导致资源配置难以实现最优，更产生交通安全负外部性；另一方面，资本和技术助力市场垄断，驾驶人、外卖人员失去议价权，被动接受市场主体设计的规则，不惜违法从事运输生产。
由于市场失灵导致的道路交通安全问题，是市场经济活动的次生效应，仅靠公安交管部门单打独斗解决，既存在与市场经济主体、经济活动的管理职责不对等，也容易陷入交警与普通从业人员对抗的冲突境地，不利于经济发展、社会稳定。因此，强化政府监管职能，需从跨部门协同、跨行业监管等角度推进。一是推进跨部门协同监管。运用好道路交通安全部际联席会议、道路交通安全委员会、安全生产考核等工作机制，将市场经济活动导致的市场失灵负效应纳入议事考核范畴，对生产销售非法交通工具、非法从事道路客货运输活动以及因此导致道路交通秩序混乱、交通事故等情况，严肃追究主管部门责任，构成犯罪的依法追究刑事责任，以追责、考核倒逼主管部门履行监管职责。二是推进主管部门履职尽责。对传统交通工具生产销售、道路客货运输等领域，要推动工信、交通、市场监管等部门加强行业监管，及时查处非法生产销售超标电动自行车、老年代步车行为，及时整顿客货运输低价竞争、超限超载等行为，整肃行业风气，规范行业发展，减少道路交通安全负效应。对网约客货运、共享单车、快递外卖等新业态，从本质上进行行业性质定义，明晰其道路客货运输的本质特性，推动交通运输、市场监管等部门落实监管责任，建立行业准入退出监督管理机制，强化对生产经营活动中造成交通事故等情形的惩处，规范企业行业发展模式。三是推进交通安全影响审计。要加强对互联网技术、资本应用等审查，建立从业活动道路交通安全影响评价机制，对从业人员时间分配、收入分配算法存在违反道路交通规则、损害个人权益、威胁社会稳定等情形的，要依法严肃查处；对资本无序进入、补贴个人出行、违反公交优先原则、引诱教唆违法从事运输活动等情形的，要依法依规予以限制，避免侵害道路交通运行秩序。
市场的良性发展是减少市场失灵的重要基础。道路交通安全领域的市场经济活动，需要构建三个方面的有效机制。一是强化从业人员准入管理。生产要素的高质量发展，对行业高质量发展和道路交通安全有着重要作用和意义。其中，作为从事道路客货运输活动的职业驾驶人、外卖快递人员，不仅是重要的劳动力生产要素，也是重要的交通安全因素。因此，要加强客货运输职业驾驶人、外卖快递人员等群体的安全教育，督促企业落实交通安全主体责任，提高从业人员安全素养，强化准入退出机制，对发生道路交通违法、交通肇事等情形的人员、企业，及时予以限制或者禁止从事道路客货运输活动，提高行业的交通安全准入门槛，保障道路交通安全。要运用好劳动权益保障相关法律法规，通过工会、行业协会等组织，维护从业人员合法权益，提升从业人员安全保障。二是强化公平竞争机制保障。加强市场竞争秩序引导，鼓励通过提供规范化、精准化、品质化的道路交通工具和运输服务来提高竞争力，严厉打击低价竞争、资本补贴等不正当竞争行为，严防出现“劣币驱逐良币”情况，打造高水平市场经济活动。要运用好反垄断、反不正当竞争等市场机制手段，破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争，更防止利用垄断地位逼迫从业人员违反道路交通规定。三是强化社会舆论监督。强化行业交通安全社会责任，建立行业企业年度交通安全报告公开公布机制，披露平台企业就业从业人员交通安全风险，推动交通安全年报纳入道路运输活动相关企业上市审查、金融融资等市场活动，倒逼企业履行安全主体责任。
一是推进道路交通安全相关市场活动立法执法。加强道路交通安全相关的市场监管行政立法和执法工作，完善市场监管程序，加强市场监管标准化规范化建设，对违反道路交通安全法律法规的市场经济活动及时予以查处、追究责任，为道路交通有序运行提供基础保障。二是推进新业态交通行为智慧监管。充分利用大数据等技术手段，强化对网约客货运平台、快递外卖平台算法使用、数据应用等生产活动接入监管和审查，加大对非法生产销售交通工具、非法从事生产经营活动、违法进行道路交通活动等行为的信息跟踪监管和惩处力度，为道路交通安全有序运行提供可靠支撑。三是推进从业人员交通安全教育。道路交通安全领域的市场主体也是交通安全文化建设的重要阵地。要建立完善交通安全文化推进工作机制，充分利用市场主体（道路客货运输企业、网约共享平台等单位）已有平台技术和工作模式，推动建立交通安全文化实体基地、网上阵地，突出交通安全文化对从业人员思想浸润，同时建立交通违法行为与从业收入挂钩工作机制，双向驱动提升行业整体交通安全文明素养，为道路交通安全有序运行提供内生动力。
综上，面对经济活动中市场失灵导致的道路交通安全问题，亟需做好三为：行业主管部门要“有为”，工信、交通、市场监管、商务等部门要履行行业监管职责，规范相关企业市场经济活动，确保合法合规；交管部门要“善为”，运用好协同工作机制、道路交通安全执法检查、部门履职监督等手段，创新市场经济活动交通安全影响评价或审查等工作机制，积极推动行业主管部门履职尽责、市场主体守法经营，避免陷入路面法不责众、警民对抗的境地；市场主体要“作为”，履行好安全生产主体责任，规范自身经营活动，从技术改善、市场营销、安全品牌塑造等方面提升竞争力，避免低价竞争、算法压榨等不良手段，营造良好市场氛围。
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（文 / 公安部道路交互与通行安全研究中心 巩建国、马金路，本文首发于《综合运输》杂志2024年第9期）
